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中国环境发展报告:应当制定《环境与健康法》

2014年5月13日,由”自然之友”和社会科学文献出版社联合主办的环保绿皮书《中国环境发展报告(2014)》发布会在北京举行。本书是由民间环境保护组织“自然之友”编撰的中国环境年度报告,由《中外对话》副总编辑刘鉴强主编,民间环保组织“自然之友”与专家学者、环保工作者、政府公职人员和媒体联合编写,德国海因里希-伯尔基金会及协和慈善基金会赞助,并由社会科学文献出版社出版发行。环境绿皮书是以可持续发展和环保为核心的年度性报告,已经连续出版九年。这一本《中国环境发展报告(2014)》的英文版也将在欧洲以出版。

《中国环境发展报告(2014)》指出,“十一五”期间,我国共发生了232起较大(Ⅲ级以上)的环境事件。这些事件的处理,大多是群众上访闹事、媒体曝光、政府处理的模式,呈现“企业排污-环境污染-群众受害-政府买单”的怪圈。近年来,“癌症村”“锰三角”出现,重金属污染导致人体健康损害的群体性事件频繁爆发,雾霾天气笼罩四野。据世界卫生组织(WHO)初步估计,中国有21%的疾病负担应归咎于环境因素。2009年,世界卫生组织根据“伤残调整生命年”(Disability Adjusted of Life Years,DALYs)分析,估计中国每1000人中因环境污染损失32个健康生命年,占DALYs构成的21%。许多事实表明,环境与健康问题已经成为中国生态文明建设的重大挑战,既是经济问题也是民生问题,还是政治问题。法律作为一个国家最正式也是最高的制度安排,对于解决环境与健康问题无疑具有重大。2013年,无论是环境政策,还是环境法制,可谓有喜有忧。喜的是,2013年6月17日,最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》;此外,《环境保护法》修正案草案提交全国人大常委会审议。忧的是,虽然2013年1月1日,首次规定了环境公益诉讼的新《民事诉讼法》开始实施,但是,环境公益诉讼却是以“零”立案告终。

《中国环境发展报告(2014)》认为,环境与健康立法与传统意义上的《环境保护法》有联系,但不完全等同于传统的《环境保护法》,它必须以保障生命安全与健康为最高目标,对于一切有可能损害生命与健康的行为都要采取更为谨慎的态度。在这个意义上,《环境与健康法》属于“风险管理型”法律规范,它不能拘泥于传统环境保护法“事后救济”“总量控制”的立法理念,而应遵循风险预防原则来构建风险预防、风险管理及风险沟通的法律制度体系。《环境与健康法》应当在吸收这些管理框架的基础上,充分借鉴联合国环境规划署、世界卫生组织等国际组织及美国、欧盟、韩国等发达国家和地区的环境与健康管理经验,构建符合我国国情的法律制度。

同时,《中国环境发展报告(2014)》认为,自2007年厦门PX环境群体性事件以来,类似事件发生的频次在全国范围内有增无减。由于冲突源于经济利益相关者之间不公平不公正的利益分配,因此环境冲突也被称为“非宪法根本权力性”“经济利益分配性”的冲突,这与国内政研智囊团把环境群体事件界定为人民内部矛盾有一定的可比性。应当发挥民间组织参与环境冲突管理和预防工作的重要角色和作用。然而,民间组织介入环境群体事件或者环境冲突与协商,在中国还是一个尚待探索的新领域。课题组希望第三方环保组织的介入能开创依法解决争议和达成共识的新路径,避免非理性维权给全社会造成伤害。昆明PX事件中,四家国内环保组织介入环境群体性事件的解决还只是个开始,而且2014年预计还将有很多后续的工作,建议政府和社会能够参考这次介入策略和行动方案,继续在其他地方的群体事件中实践和探索,特别应该在事件发生之前的预防工作中尝试其应用。

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